Закон о языках.

До реєстр. № 9073 від 26.08.2011р.


Верховна Рада України



Про проект Закону
про засади держаної мовної політики
(реєстр. № 9073 від 26.08.2011р.)
____________________________________________________

Комітет Верховної Ради України з питань культури і духовності на своєму засіданні 23 травня 2012 року (протокол № 117) розглянув проект Закону про засади державної мовної політики (реєстр. № 9073), внесений народними депутатами України С. Ківаловим та В. Колесніченком.
Згідно з Пояснювальною запискою, законопроектом пропонується визначити засади, цілі і принципи державної мовної політики України, статус та порядок використання мов у різних сферах державного та суспільного життя, встановити відповідальність за порушення законодавства про мови, а також внести відповідні зміни з мовних питань до низки законів України.
Комітет дійшов висновку, що законодавча ініціатива народних депутатів України С. Ківалова та В. Колесніченка за своїм змістом та формою юридичного викладу не відповідає положенням Конституції України (статті 10, 22, 24, 92, 157), Регламенту Верховної Ради України (стаття 91), Рішенню Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 року № 10 рп/99 у справі про офіційне тлумачення положень статті 10 Конституції України щодо застосування державної мови, а також не узгоджується з міжнародними документами, ратифікованими Україною, зокрема Європейською хартією регіональних мов або мов меншин.
А саме:
1. Насамперед, багато зауважень викликає понятійно-термінологічний апарат законопроекту, який не відповідає термінології Конституції та інших законів України.
Законопроект використовує поняття «регіональна мова» та «мова меншини», запозичені з Європейської хартії регіональних мов або мов меншин, відірвано від їхнього питомого правового і концептуального контексту. Також поняття «регіон» тлумачиться таким чином, що під це визначення підпадають адміністративні одиниці України різного рівня (від області до населеного пункту), а не «географічна місцевість», про яку йдеться у пункті першому статті 7 Європейської хартії.
Поняття «мова меншини» у даному документі, по-перше, не корелюється на основі етнічної приналежності з визначеним у національному законодавстві поняттям національних меншин, а по-друге, фактично ототожнюється з поняттям регіональної мови.
Загалом, мова у законопроекті розглядається не як одна із найважливіших етнонаціональних ознак, а як територіальна ознака, що не узгоджується з теорією етносу та нації. У зв’язку з цим, законопроект спрямовується не стільки на задоволення мовних потреб національних меншин України, скільки на впровадження регіональних мов, серед яких особливе місце відводиться російській мові.
Термін «регіональна мова» подекуди ототожнюється з конституційним поняттям «мови національних меншин України», що суперечить Конституції України, яка не містить терміну регіональні мови.
2. Основний зміст зазначеного законопроекту полягає в тому, щоб унормувати надання статусу регіональної мови одній із мов, що не є державною (українською), а також визначити сфери суспільного життя, у яких дана мова може використовуватися паралельно з державною чи замість неї.
Підставою для надання статусу регіональної мови, згідно із законопроектом, є наявність на території певного населеного пункту, району чи області 10% носіїв цієї мови, що має встановлюватися на підставі даних Всеукраїнського перепису, зокрема, через відповідну інтерпретацію відповіді на питання про «рідну мову» респондента.
На всій території, що підпадає під юрисдикцію відповідного органу місцевого самоврядування, вступають у силу норми законопроекту щодо використання регіональної мови:
в актах місцевих органів державної влади (ч. 2, ст.10);
у роботі місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування та в їхньому листуванні з органами влади вищого рівня (ч.1, ст.11);
при наданні адміністративних послуг населенню (ч. 2, ст.11);
при проведенні офіційних зібрань, які проводяться місцевими органами державної влади та місцевого самоврядування (ч. 4, с.11);
в офіційних оголошеннях та повідомленнях (ч. 5, с.11);
у матеріалах передвиборчої агітації (ч. 5, ст. 12);
у друкованій продукції службового та ужиткового користування (бланки, форми, квитанції, квитки), що розповсюджується органами державної влади і органами місцевого самоврядування, державними підприємствами, установами та організаціями (ч. 7, с. 24).
Даний перелік містить лише норми, які дозволяють використовувати регіональну мову замість державної, а не паралельно з нею.
При цьому йдеться не тільки про право використовувати регіональну мову в публічній сфері, але й про обов’язок. Законопроект містить положення про те, що заходи щодо використання і захисту регіональної мови або мови меншини є «обов’язковими для місцевих органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, установ, організацій, підприємств, їх посадових і службових осіб, а також громадян – суб’єктів підприємницької діяльності та фізичних осіб» (ч. 7, с. 7).
Разом з тим, законопроект майже не містить норм, які конкретизують конституційне положення про державний статус української мови, якщо не брати до уваги таких суто декларативних тез, як наприклад, у частині 5 статті 6 проекту («Жодне положення цього закону не може тлумачитися як таке, що спрямоване на звуження сфери використання державної мови»).
Виняток щодо вживання державної мови зроблено лише для декількох сфер. Зокрема, українська мова, згідно з нормами проекту, обов’язково використовується в законопроектах, що подаються на розгляд Верховної Ради України, на уроках української мови та літератури, в картографічній продукції внутрішнього призначення, у слідчих і судових документах та у Збройних Силах.
В українських реаліях російська мова може витіснити українську з усіх сфер суспільного життя на значній території України, зокрема в російськомовних регіонах, де лише російською як єдиною офіційною мовою будуть користуватися у своїй роботі місцеві органи влади, навчальні і дошкільні заклади, суди, політичні організації, наукові установи, засоби масової інформації тощо. Таким чином, єдиний мовний простір країни та пов’язана з ним комунікативна цілісність політичних, адміністративних, інформаційних, наукових, культурних процесів у межах держави буде порушена або серйозно утруднена.
Як наслідок, запровадження нового законодавства про мови суперечить не лише національним інтересам, але й загальновизнаним європейським нормам. На них спирається, зокрема, у своєму висновку щодо законопроекту № 9073 від 13.01.2012 р. Верховний комісар ОБСЄ у справах національних меншин, вказуючи на роль державної мови як «об’єднуючого суспільство фактора» (п. 22 Оцінок і рекомендацій), та наголошуючи на тому, що її просування «складає легітимний інтерес держави» (п.6 Оцінок і рекомендацій).
3. Норми зазначеного проекту закону надають російській мові особливого статусу порівняно зі статусом інших мов національних меншин України, що також суперечить Конституції України.
Чинним законодавством України (Конституція України, Закони України «Про мови в Україні», «Про національні меншини в Україні», «Про місцеве самоврядування», «Про звернення громадян» тощо) детально визначено порядок застосування російської мови як однієї з мов національних меншин України.
Однак, у законопроекті простежується тенденція наділити російську мову особливим статусом, відмінним від статусу інших мов національних меншин, на які поширюються положення Європейської хартії.
Передбачений у законопроекті критерій визначення кількості носіїв регіональних мов на території регіону (села, міста, області) – 10 % і більше на практиці забезпечить статус регіональної мови лише російській (а не румунській чи гагаузькій), оскільки носіїв лише російської мови 10 і більше відсотків можна нарахувати майже у всіх областях України.
Варто усвідомити й те, що російською мовою в Україні володіють громадяни різного етнічного походження. Тому, якщо в різних сферах суспільного життя (в роботі органів державної влади та місцевого самоврядування; в публікаціях актів вищих органів державної влади; у сфері освіти, судочинства, адміністративних послуг; внесенні відомостей до паспорта громадянина України, або документа, що його заміняє; при зазначенні топонімів (географічних назв) тощо) буде передбачена можливість використання замість державної мови (чи поряд з нею) регіональної, то це може бути лише російська мова.
Зокрема, стаття 20 (п. 7) законопроекту встановлює норму обов’язкового вивчення регіональної мови в закладах освіти. Однак право на освіту будь-якою регіональною мовою (гагаузькою, караїмською та ін.) навряд чи може бути реалізоване на рівні вищої освіти. Тому цей законопроект суттєво обмежує реальні права представників нацменшин, мови яких не мають достатньої комунікативної потужності для здобуття ними вищої освіти.
Окрім цього, попри декларації про рівні мовні права усіх громадян України, законопроект закладає норму про функціональну нерівність мов, відповідно до якої мови слід використовувати «з урахуванням стану кожної мови» (ст. 5, частина друга, п. 3 проекту закону), що суперечить Європейській хартії регіональних мов або мов меншин (а саме на це документ посилаються автори законопроекту), яка призначена передусім для захисту мов, яким загрожує зникнення внаслідок малої кількості носіїв.
4. Об’єктом захисту, що передбачений зазначеним проектом закону, з усього багатоманіття мов національних меншин України обрано лише 18 мов. Однак Цілі та принципи (частина II) Європейської хартії регіональних мов або мов меншин поширюються на всі мови національних меншин України, окрім діалектів офіційної мови та мов мігрантів, і лише на частину цих мов, прямо названу в національному документі про ратифікацію Хартії, поширюються особливі засоби захисту, передбачені її частиною III.
Тому положення щодо гарантування законодавчого забезпечення прав лише носіїв певної кількості регіональних мов, перелічених у проекті закону, є дискримінаційним стосовно мов нечисленних національних меншин України, мови яких не потрапили до списку з 18-и обраних. Адже і Конституція України, і законодавство України про національні меншини, і міжнародні договори, до яких приєдналася Україна, гарантують розвиток, використання і захист усіх мов національних меншин, що живуть на території України. Отже, фактичний перелік мов, які одержують правовий захист, зменшується порівняно з Конституцією України та міжнародними документами, ратифікованими нашою державою (зокрема, Рамковою конвенцією про захист національних меншин 1995 року).
Таким чином, запропонована у законопроекті заміна об’єкту захисту з усіх мов національних меншин на 18 регіональних мов не ґрунтується на європейському праві й суперечить статті 10 і статті 22 Конституції України.
5. Частиною третьою статті 7 проекту закону пропонується встановити, що до кожної мови, визначеної у частині другій цієї статті, застосовуються заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, що передбачені у цьому законі, за умови, якщо кількість осіб – носіїв регіональної мови, що проживають на території, на якій поширена ця мова, складає 10 відсотків і більше від чисельності її населення. За рішенням місцевої ради з урахуванням конкретної ситуації такі заходи можуть застосовуватися до мови, регіональна мовна група якої складає менше 10 відсотків населення відповідної території.
Зазначена норма не відповідає положенням Конституції з огляду на наступне.
Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.
Питання застосування мов є питанням державного значення, що підтверджується змістом пункту 4 частини першої статті 92 Конституції України, згідно з яким порядок застосування мов визначається виключно законом.
Отже, Основний Закон України не наділяє місцеві ради повноваженнями щодо застосування мов та визначення їх регіональними. Не передбачає такого права органів місцевого самоврядування і Європейська хартія регіональних мов або мов меншин. На це вказує у своєму висновку й Міністерство юстиції України.
З огляду на це, неприйнятними вбачаються також і запропоновані у Перехідних положеннях законопроекту зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування».
6. У Пояснювальній записці до проекту закону в порушення вимог частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України не зазначено, як впливає реалізація законопроекту на видаткову частину бюджету. Авторами не подано до проекту закону необхідних розрахунків та обґрунтувань. Натомість Пояснювальна записка містить неправдиве твердження, що «введення в дію цього законопроекту не потребує додаткових бюджетних коштів».
За висновком Міністерства фінансів України (лист № 31-07130-2-4/5938 від 09.09.2011 року), реалізація зазначеного проекту закону вплине на видаткову частину Державного бюджету України, оскільки запровадження цього акта потребуватиме додаткових видатків з державного та місцевих бюджетів, зокрема, на публікацію поряд з державною також і регіональними мовами актів місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування, виготовлення печаток, штампів, штемпелів, офіційних бланків, табличок цих органів, на переклад процесуальних, судових документів, підготовку педагогічних працівників з викладання предметів регіональними мовами, видання підручників, іншої навчальної і довідкової літератури регіональними мовами, видання і розповсюдження аудіовізуальних творів, друкованих видань російською, іншими регіональними мовами тощо.
Міністерство фінансів вважає, що запровадження зазначеного проекту закону призведе до зменшення доходної та збільшення видаткової частини державного бюджету, і вважає його прийняття недоцільним.
За висновком Комітету з питань бюджету (лист № 04-14/7-1990 від 03.11.2011 року), реалізація окремих положень проекту закону вплине на показники державного та місцевих бюджетів.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (лист № 16/3-537/9073 від 23.05.2012 року) вважає, що за результатами розгляду в першому читанні законопроект доцільно відправити на доопрацювання.
Отже, з огляду на викладене вище, зокрема на те, що проект Закону про засади державної мовної політики (реєстр. № 9073), поданий народними депутатами України С. Ківаловим та В. Колесніченком, не відповідає положенням Конституції України (статті 10, 22, 24, 92, 157), не має фінансово-економічного обґрунтування, Комітет з питань культури і духовності прийняв рішення рекомендувати Верховній Раді України відхилити зазначений проект закону.

Додатки: висновок Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України – 15 арк.;
висновок Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України – 1 арк.;
висновок Комітету з питань бюджету – 3 арк.;
висновок Міністерства фінансів України – 3 арк.;
висновок Міністерства юстиції України – 6 арк.;
висновок Національної академії наук України – 28 арк.;
висновок Академії наук вищої школи України – 3 арк.;
висновок Інституту філології Київського національного університету ім. Тараса Шевченка – 2 арк;
проект Постанови Верховної Ради України – 1 арк.


Голова Комітету В. ЯВОРІВСЬКИЙ